中政大校长马怀德、最高院法官梁凤云等38位专家学者三轮评估，松滋法院院长承办行政案件被选定为2019年度检察公益诉讼优秀案例
时间： 2020-07-19 19:46
来源: 研究室
为了推动公益诉讼制度的理论完善，收集理论界与实务界交流对话的素材，中国政法大学检察公益诉讼研究基地与中国政法大学法治政府研究院于2020年1月11日向全国各级人民法院、人民检察院发出了2019年度检察公益诉讼典型案例征集函。截至2020年3月底，共收到了599件公益诉讼案例。在2020年4月、5月、6月期间，基地分别邀请最高人民法院、最高人民检察院、中国人民大学、北京大学、清华大学、北京师范大学、中国政法大学、中央民族大学、武汉大学、吉林大学、南开大学、天津大学、华东政法大学、南京师范大学、国家检察官学院、中共北京市委党校、《法学》杂志社、《国家检察官学院学报》杂志社、《行政法学研究》杂志社等高校、科研机构及杂志社的38位专家学者对征集案件进行了三轮评估。最后评选出10件典型案例、10件优秀案例。中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学校长马怀德、最高人民法院行政审判庭副庭长梁凤云、中国法学会环境资源法学研究会负责人吕忠梅、最高人民法院环境资源审判庭法官吴凯敏等专家参加第三阶段评估。清华大学法学院教授、最高人民法院行政庭副庭长（挂职）余凌云参加第一阶段评估。经过三轮评估，松滋法院审理的松滋市人民检察院诉松滋市市场监督管理局不依法履行药品安全监管职责（2019）鄂1087行初25号案件获评2019年度检察公益诉讼优秀案例。合议庭成员：审判长徐忠德（院长、三级高级法官）、审判员沈忠明（一级法官）、审判员邓姣华（四级法官）、人民陪审员周章强、黄明勇、吕义美、高登平。书记员：马安洈、赵柳。
优秀案例
评委名单
7月18日，该案合议庭成员徐忠德、沈忠明、邓姣华三位法官应邀参加中国政法大学检察公益诉讼研究基地与法治政府研究院2019年度公益诉讼典型案例、优秀案例发布会暨研讨会（线上）。中政大马怀德校长、中国刑事诉讼法学研究会会长、中国政法大学诉讼法学研究院教授卞建林颁奖。中国政法大学法治政府研究院副院长、教授赵鹏、清华大学公共管理学院助理教授陈天昊及中国政法大学检察公益诉讼研究基地执行主任、中国政法大学法治政府研究院教授刘艺对该案进行了现场评议。
中国政法大学法治政府研究院副院长、教授赵鹏点评如下：
这个案件非常有意义，而且非常清楚的阐明了检察机关提起公益诉讼的立场。在整个案件的适用法律、解释法律的过程当中，我感觉到能够非常明确的结合现实需要和立法根本宗旨来进行相应的解释。而且很有意思的是这个案件实际上是为数不多的，在我看来就是公益诉讼起诉人和行政机关对法律的理解有明显的分歧。
刚才案件介绍人已经介绍了四个方面的分歧。其中一个是关于管辖权方面的分歧，法官已经做了非常充分的分享。关于另外三个方面，是一个行为触犯多个法律或者是有牵连关系应当吸收还是需要并罚的多个行为，是不是可以认定具有情节严重，要不要责任到人。那么，我想说的是，对这样一个具体法条的理解，可以是我们再探讨的。但是任何一个法条理解的背后，我觉得一个重要的就是要回到立法宗旨。因为这样一个立法宗旨，它实际上是嵌入了我们整个社会的价值取向、价值排序。那么就这一点而言的话，我想就我自己的研究过程当中，可能我们很多基层的行政监管部门，实际上没有明显的理解到我们的立法和决策层面对食品安全药品安全的定位转向。早期，实际上我们的食品只被定位为是一个一般的产品质量的问题。所以说我觉得在这个案件中，实际上我们可以看到市场监督管理部门也实际上可能还停留在早期管普通产品一样来管药品。虽然认定是假药，但目前来看没有直接引发严重的一个不良反应。因此，市场监督管理部门认为情节不是很严重。哪怕实际上我们已经能够认定，违法者是蓄意的来破坏监管秩序是非常恶意的，还有多个环节，从购货的渠道是不正确的渠道、没有进行查验以及进行正确的存储摆放。那么市场监督管理部门认为，由于这样的药品本身没有含有有毒有害成份，哪怕它不能够提供有效的保护，市场监督管理部门也认为不是一个非常严重的。所以说，我觉得这还是一个认为这是一个普通产品，但实际上不管是我们的立法还是中央决策层，对这样的一个问题的这样一个定位，在过去的十多年已经发生了非常大的转变。我们在十多年前已经定位为民生，而在十八大以来，整个的食品药品安全已经上升到公共安全。十八届三中全会首次提出食品药品是纳入整个公共安全体系的，十九届四中全会再次对它进行了相应的确认。那么一旦一个问题被纳入公共安全体系，就意味着法律是要求更高的安全边界的。整个的法律秩序是应当对潜在风险的预防为基点，而不是处理已经发生的危害或者迫在眉睫的危险，一定是潜在风险的预防。那么这样的话，我们必须建立更严格的监管秩序。如果肆意的破坏，那么违背监管秩序，本身在我看来就是一个非常恶性的行为，哪怕它可能没有造成直接的危害。但是它的危害已经导致有关当事人陷入了这样一个风险，那么法益被侵害的风险已经陷入一个不可接受的水平。因为这个药品可能本身不含有有害物质，但是它是无效的。当你售卖出去的时候，那些急需要保护的，比如说心血管病患者是无法获得一个本来期待能够获得的保护的，仍然使法益陷入了一个明显不可接受的范围内。我觉得在这样的一个理解下，我们就可以看到监管部门目前仍停留在以前对这个药品安全的认识上，不愿意触及矛盾。那么很多时候呢，就很满足于只是有一个履职的动作，而没有更深究它的危害性。我想通过这样的一个典型案例非常鲜明地传达了这样的一个立场，在涉及到安全领域，那么仅有一个监管的动作是不行的，必须去深入调查，根据违法行为实际的危害性来设立相应的惩罚，这样才能使潜在的违法者受到最大程度的震慑，同时保护受到威胁的法益。
清华大学公共管理学院助理教授陈天昊点评
感谢法官对案件做了一个详细的介绍。通过这样的一个案件，通过松滋市人民检察院诉松滋市市场监督管理局不依法履行药品安全监督职责案，我其实特别深刻的感受到了检察公益诉讼制度确实是补足了传统的行政法模式的一个二元对立的架构，使得其能够更好地反映多方社会多方利益的一个博弈，从而更为恰当的平衡公共利益和社会权益，为这样一个平衡提供了一个很好的平台。我们知道我们国家行政法的基本上诞生于上世纪80到90年代，以当时的时代为背景，我们的行政法学其实预设了一个公民和政府的一个二元对立的基础性架构。那么行政法的首要使命在于保障公民的合法权益，监督行政机关依法行政，最终落脚在对公民合法权益的保护上。也就是说这种二元对立的架构之下，我们其实将行政机关预设为一个潜在的加害者，有着扩张权力、滥用权力的冲动，这样一个现象当然是存在的。但是另外一个现象，我们当时可能没有看到的一个现象，就是行政机关也可能消极怠惰的避免行使行政权力。其实我们只要真正的将行政机关想象成一个理性的主体，那么根据外部环境的变化，特别是根据上级的追责、问责强度的差异，那么行政机关既可能选择扩张权力、滥用权力，那也可能消极怠惰、躲避行使权力，多一事不如少一事。那么，传统行政法上二元对立的架构主要针对的是一种更倾向于扩张、滥用权力的行政机关。说到滥用权力，侵害的公民就有足够的动力来提起行政诉讼，通过行政诉讼来进行监督。而对于怠于行使权力的行政机关，受害的其实是公共利益，受害人是不特定的大多数群体，是沉默的大多数。那么传统的行政诉讼架构对此就缺乏足够有力的监督手段。这在技术层面首先就表现为缺乏一个有足够利害关系的原告。但是更深层次来看，即使是在行政诉讼的框架下，我们的公共利益缺乏一个有力的代言人。那么在本案中呢，行政机关其实就存在一个非常明显的怠于履职的现象。它首先将行政相对人三个不同违法行为混合为了一个违法行为，并且用法条竞合理论仅对其中一个行为进行行政处罚，这就使得其他的违法行为在事实上逃避了监管，这对违法相对人就形成了一个错误的激励。此外，对是否应认定为从重情形的问题，行政机关也没有对事实进行一个充分的调查，就作出了从轻的这样一个判断，这也是怠于履职的现象。最后，对直接负责人未进行个人责任的追究，也为其未来从事新的违法行为留下了隐患。所有上述这个案件中反映出来的一切行为都是行政机关怠于履职的行为。而根据传统的行政诉讼架构，既缺乏一个有力的原告来进行行政诉讼，更缺乏一个有能力的公共利益的代言人，从而使得公共利益的损害流于无形，非常容易被人们所遗忘。那么本案中正是得益于检察机关发出检察建议，并且在行政机关整改之后进一步的还提起了公益诉讼，在人民法院的支持下，最终使得行政机关更加充分的去履职，公共利益的潜在伤害才得以避免。由此，传统行政法的二元对立架构便有可能逐步转型为一个多元博弈的平台。通过地方检察院和地方法院也就是地方司法机关司法权力的内部合力，为司法权有效实施国家治理提供了制度支撑。
中国政法大学检察公益诉讼研究基地主任、法治政府研究院教授刘艺点评
中国政法大学检察公益诉讼研究基地主任、法治政府研究院教授刘艺点评如下：
原本我们是以为检察院进行了几轮的这个食品药品安全方面的专项行动，应该有大量的这类诉讼案例。但是很可惜，这方面的案件少之又少。而松滋案是其中的佼佼者，它涉及到行刑交叉问题，也涉及到刚才两位教授点评的，其实有行政执法机关和司法机关对于法律理解上的明显分歧。所以说这个案件它虽然标的很少，只涉及到1560元的这样一个违禁产品的争议问题。但实际上呢，它本身的意义是非常重大的。
非常感谢赵鹏、陈天昊两位教授的点评。我们实际上还是期待有更多像松滋这类案件就是食药领域这类的案件能够进入到诉讼环节，能够通过法官把我们的行政责任、刑事责任之间的衔接性问题进行更加深入全面的探讨。所以非常感谢我们松滋法院，能够办理这样一件优秀的案件。感谢！
