浅谈目前制约司法警察职能履行的主要因素及对策
近年来，扰乱、妨害人民法院正常审判活动，威胁、伤害法官人身、财产安全的事件屡有发生，加强司法警察的保障职能应是解决这一问题的有效途径。但是，由于司法警察队伍本身及立法授权方面的一些因素影响，严重制约了警务保障职能的履行。本文试图从分析目前司法警察在履行职能过程中存在的一些问题入手，进而探讨解决问题的对策。
一、目前司法警察职能履行过程中存在的问题
依照《人民法院司法警察暂行条例》和相关规定，人民法院司法警察的职责可以归纳为四类：首先是服务审判类，即警卫法庭，维护审判秩序；法庭上传带证人、鉴定人、传递证据材料和送达法律文书；提解、押送、看管被告人或者罪犯。其次是执行命令类，如执行传唤、拘传、搜查、没收、拘留；参与对判决、裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动；执行死刑等。第三是安全保障类，即审判场所的安检、防范等。第四是其他职责，属法律、法规规定司法警察应履行的职责，如诉讼活动中突发事件和非工作时间遇有其职责范围内的紧急情况的紧急处置等。从司法警察实际履职情况来看，主要还存在以下几个方面的问题：
（一）值庭职能履行冷热不均。服务审判，保障法庭秩序是司法警察的一项重要职能，其中值庭则是其中一项经常性工作。受法警编制、各类诉讼庭审情况各异等因素影响，司法警察在履行值庭职责时表现出严重的冷热不均现象：一是法警值庭工作侧重于刑事案件庭审，民商事、行政案件开庭除公开开大庭外，基本上没有法警值庭，也就更谈不上警卫法庭了。二是刑事案件值庭任务时轻时重，如我院2007年开庭审理苏小兵黑社会案及廖传雄盗窃团伙案时，由于被告人较多，法警人数不够，不得不请求政法委协调公安局派警力参与值庭工作。而在刑事案件不多或被告人较少的时候，警力就较为空闲，不利于警力统筹安排。三是基层法庭没有经常性的警力保障，遇有突发性事件需临时调警处置。
（二）警务保障的能力及作用有限。由于相关法律法规只是概括性地赋予了司法警察全面承担预防、制止和惩治妨碍审判活动的职能，对于具体权限却没有明确规定，以致司法警察在落实警务保障过程中发挥作用的空间极其有限，有时甚至显得力不从心。事实上，司法实践中对诉讼活动和审判机关的法律保障，除部分由法院自身承担外，更多的保障责任还依赖于公安机关。如当事人在非诉讼期间冲击哄闹法院办公场所，直接或间接针对法官进行违法或涉嫌犯罪活动时，司法警察更多地是采取说服、劝导或以身相阻等方式进行制止，而不能依据诉讼法的相关规定直接采取强制措施，正是由于没有强制力作为后盾，这种方式有时是苍白无力的，稍有不慎，甚至司法警察制止违法活动的行为就有可能成为其自身的违法行为。在不能平息时，司法警察往往不得不打110报警求助，由公安机关依据治安管理处罚法等相关法律予以处置。
（三）参与民事执行的机制不顺。法警如何参与到民行案件的执行中去，是执行局直接通知法警参加，还是执行局向院长申请调警令，拘留、拘传等强制措施是否只能由法警实施？等等这些问题相关法律法规均没有作出明确规定。实践中，各地法院做法不一。有的法院采取执行工作警务化的做法，由法警大队直接向执行局派驻法警长期参与，或成立法警执行中队；有的法院采取临时申请调警令的做法，由执行局根据案件执行的进展及实际情况提出申请；有的法院则分成两块，法警大队也直接进行民事案件的执行；也有法院用内部规定的制度形式将部分强制措施的实施权授予法警大队，其他单位不得单独实施强制措施，笔者所在法院就是如此。目前这种各自为政的做法，不利于充分发挥法警机动性强、威慑性高的优势，同时也有碍法制的统一。
二、问题形成的原因
（一）历史沿革的影响。人民法院的司法警察，从立警之时起，一直在一条艰难曲折、存废相争、责权不定、身份不明、管理不顺的小道上蹒跚。1951年《人民法院暂行组织条例》首次规定了人民法院内设司法警察。但由于条例中对司法警察地位、权责的不确定性，引起了一场人民法院司法警察的存废之争。有的学者认为在法院内设立司法警察可能产生“强制公正”的负面效应，审判活动的警务保障应由公安机关的人民警察来行使。1954年正式颁布《人民法院组织法》，当然地取消人民法院内设的司法警察。从此时起（不含十年动乱），人民法院在开展审判工作中确实存在诸多必须的警力配合的困难，于是，“重新立警”的呼声又在法律界响起，1979年修改通过的《人民法院组织法》正式恢复设立司法警察。此后，1992年7月1日颁行的《人民警察警衔条例》、1995年2月28日颁布的《人民警察法》等法律法规都明确规定了人民法院司法警察这一警种存在的法律地位。最高人民法院对司法警察队伍的建设和管理也作出了一系列相应的规定。纵观人民法院司法警察的历史沿革和成长史，除了存废之争以外，留给人们一个不争的实事是，人民法院的司法警察有法定警种存在的明确规定，无履行法定职责职权的具体规定；有履行警察义务的相应规定，无执行司法警务行使国家公权力的明确规定；有保障审判工作顺利进行的司法警察的特殊要求，无实现保障的职责范围内的司法警察权能行使的规定。
（二）立法缺位的影响。《人民警察法》第二章共十四条中有13条都是对公安机关的人民警察职权的具体规定，而对司法警察在内的其他警察则仅有“分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权”的一条原则性规定。司法警察是人民警察之一，从理论上讲是行使司法保障权和司法警察权的一个独立的特殊警种，是人民警察的一个不可分割的整体，是人民警察职能的分工与细化。但是，《人民警察法》没有明确赋予人民法院司法警察享有人民警察的警察权，其他“有关法律”和“行政法规”更没赋予人民法院司法警察的具体警察权，“暂行条例”只是从法院内部管理层面上规定了法警必须执行的8项任务，而不具有对人民法院司法警察行使警察公权力的授权性质。因此，人民法院司法警察因有名无份陷入有职无权的尴尬中。
（三）人员装备的影响。总体上看，司法警察队伍在不断壮大，但从人民法院的改革、发展上看，司法警察这支队伍已明显落伍，受编制和进入渠道约束，目前法警队伍人员普遍存在大龄化、文化结构偏低化，专业技能普通化、综合素质一般化的现象，难以胜任司法警察机动性、警务性、专业性的保障职责。相关法律规定对基层法院法警大队的武器、器械、交通工具、通讯器材都有相应的配置标准，但真正达标的并不多，遇有突发事件时，难以保障法警的快速反应能力。
（四）体制结构的影响。人民法院司法警察是一支准军事组织力量，根据相关要求，人民法院对司法警察实行的是编队管理，双重领导的管理模式。但是，受人员编制、经费保障、考核模式的制约，这一管理模式并未真正实现。司法警察工作一直还是处于由本级法院管理为主，上级法院很少过问的状态。上级人民法院司法警察队伍对下级人民法院司法警察队伍的警务训练要么疏于指导，要么指导流于形式。在管理体制上，上级人民法院司法警察对下级司法警察队伍还是不敢管，不愿管。另外，由于由于人民法院司法警察职权的法律定位不明确，使其一直处于人民法院的附设从属地位，使司法警察处于随时打杂、临时应急的状态，不利于警务保障有效开展。
三、强化法警职能作用的对策
（一）完善立法，明确权责。《中华人民共和国人民警察法》第二条第二款明确规定，“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。”该条表明，司法警察是人民警察的一个独立的警种，司法警察相应的职权是由人民警察的职能派生和演化出来的。也就是说，针对目前司法警察警务保障能力及作用有限和有职无权的尴尬状况，完全具有加强司法警察职能立法的法源基础。鉴于司法警察行使保障诉讼活动的职能具有鲜明的行业特征和司法性质，在完善立法时可重点从以下两个方面入手：
进一步明确司法警察的职能定位。司法警察是人民警察的分工与细化，以适当的形式进一步明确司法警察的职能定位，是加强法警职能作用的基础性工作。一是进一步明确职能性质。人民法院司法警察的警察权，是在本院院长领导下，为审判工作服务，代表人民警察行使保障审判活动顺利进行的国家公权力性质的警察权，这也是司法警察与其他人民警察权能的主要区别。二是进一步明确机构定位。人民法院司法警察是依照《人民警察法》在审判机关内设立的具有司法护法性的执法职能机构，其主要是通过具有司法性质的执法手段，为审判工作提供警务保障。三是进一步明确司法警察的履职范围。人民法院司法警察一般不履行人民法院司法事务以外的警察职能，只服从司法命令，“受所在人民法院院长的领导”和“接受上级人民法院的司法警察部门的管理”。
进一步明确司法警察履职的职权保障。人民法院司法警察是审判工作顺利进行的保障力量，司法警察权的实现也应有保障。我国三大诉讼法已经基本囊括各种主要的妨害诉讼行为，并已形成相对完整诉讼处罚制度体系，对妨害诉讼行为实施处罚提供了法律依据。因此，完全可以通过完善立法，将分散的妨害或影响诉讼的处罚规定集中起来，形成与三大诉讼法能有效衔接的系统、专门法律，并明确授予司法警察履行职能所必须的相应职权，从而保证司法警察完整地行使保障职能。另外，司法警察还担负着处置突发事件，维护审判机关办公场所秩序，保障审判安全的重任，对于在审判机关区域内或因特定的案件引起的违法行为，相关法律也应有条件地授予人民法院司法警察查处此类违法行为的职权：对可疑人员，司法警察可以留置、盘查、询问等；对不听劝阻的，可以采取必要的强制措施，如具结悔过、收缴物品、罚款、拘留等；对突发犯罪案件或其他突发事件，可以先行处置，然后再按规定移送，必要时可按有关规定使用警械或武器。
（二）规范管理，增强能力。完善的立法授权，只是解决了司法警察有效履行警务保障职能的法律保障问题，但“徒法不足以自行”，关键还是要建立一支政治坚定，业务精通，作风优良，意志顽强，技能过硬，言行规范的高素质法警队伍，而实现这一目标的根本途径就是规范管理。
1、完善并加强编队管理、双重领导的管理模式。司法警察是隶属于人民法院直接管理的一支具有武装性质的力量。各级法院应严格按编队管理、双重领导的要求对法警队伍进行管理，在管理中应突出司法警察的警务性、专业性、保障性、强制性、速应性，敏动性的特点，做到统一领导、统一指挥、统一管理、统一协调。对于编队管理、双重领导还存在一些不尽协调的地方，笔者认为应建立一种严密的考评机制，对编队管理和双重领导设定若干考核指标，并科学量化，考核结果作为本级法院和上级法院司法警察部门评先表模和晋职的依据。考虑到法警任务的特殊性，可参照其他警察建制的模式，建立法警垂直管理体系，以更好地实现编队管理的要求。
2、不断增强法警的履职能力。法警的履职能力，是指法警依法执行审判保障任务时所具备的基本素质和基本能力。基本素质包括政治素质和业务素质。基本能力是指法警在依法履职时所应具备的各种能力的总称，二者相辅相成，互相促进。一是加强政治思想教育。坚持用邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观武装头脑，结合实际认真开展社会主义法治理念教育，引导司法警察自觉实践“司法为民”要求，永葆忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政治本色。二是加强业务培训。坚持从实际出发，突出针对性和有效性，广泛开展岗位练兵活动，不断提高司法警察的整体素质、业务技能和警务保障能力。三是加强纪律作风建设，保持警令畅通，确保严格公正文明执法。四是畅通法警进出渠道。法警的职业特点要求法警队伍能尽量实现年轻化、知识化、革命化。因此，保证法警队伍的合理流动就显得非常必要。根据目前不可能大举增编的情况，可鼓励年龄偏大的法警转岗从事其他工作，招录优秀年轻人充实法警队伍。
3.强化法警履职的物质保障。物资装备现代化，是司法能力建设的重要标态，也是法警履职能力建设的重要组成部分。一是建设规范的法警工作区。要本着安全、实用、节俭、高效的原则，在审判机关办公场所规划出合理的区位，建成功能完备、设备齐全、相对封闭、控制到位的规范化的法警工作区，配备规范的讯问室、询问室、监控室、警务备勤室等，以满足警务保障之需要。二是加强法警训练保障。当前制约法警训练的一个重要因素是法警训练经费和训练场地难以保障，因此，在训练保障方面，各级法院应重点扶持，重点保障，在年度财政经费和业务培训费中，专项划拨法警业务训练经费。三是加强法警装备现代化。司法警察担负着排除险阻，保障司法安全的神圣职责，尤其是押解犯人，参与民事案件的执行，执行死刑等“危难险重”任务，具有很强的对抗性和危险性，稍有不慎就可能造成无法挽回的不良后果。可以这样说，实现法警装备现代化，是适应法警性质和任务的必然要求。
（三）理顺机制，分权运行。参与民行案件的执行，可以有效发挥司法警察的威慑作用。但目前由于参与机制不明的问题，使得部分司法警察错误地认为自己只是配合协助的角色，导致参与的积极性不高。为充分发挥司法警察所具有的独特优势，笔者建议将强制措施的实施权明确授予司法警察行使，这样以来，可以在法院内部形成有效的监督格局，既符合分权制衡的理念，也有利于维护法律权威，确保当事人的合法权益。从司法实务来看，笔者所在法院以内部规定的形式对司法警察参与执行进行明确规定后，实践效果较好。另外，还应当建立高效的派警制，尽量使法警能覆盖到法庭，保证所有庭审活动都有法警值庭。
人民法院司法警察肩负着保障审判工作顺利进行和维护司法权威的神圣使命，随着形势的发展，这支队伍在体现司法公正，维护审判安全，树立审判机关形象等方面的作用越来越重要。因此，探索强化司法警察职能履行的新途径和新方法，是一个不断努力和创新的过程，仍然任重而道远。
